Capa - Como abrir a caixa-preta do poder
Entidades da sociedade civil usam a internet para atuar em rede e controlar os gastos dos governos. A web oferece informação sobre os orçamento públicos, além de cursos e cartilhas para conseguir entendê-los. Heitor Augusto e Verônica Couto
Mobilização em Conceição do
Coité (BA) Imagine uma cidade muito pobre, com uma economia baseada na pequena agricultura de subsistência, onde o único posto de saúde estivesse sem telhado, e os alunos da sua única escola tivessem que sentar no chão, por falta de cadeiras. E que o prefeito desse lugar decidisse gastar todo o dinheiro que a cidade arrecada ou que lhe é repassado de outras esferas para asfaltar e enfeitar de orquídeas a rua onde ele mora. O que poderiam fazer os moradores desse município fictício? Ter um ataque de raiva. Sim. Mas também poderiam acionar a Câmara Municipal para impedir que a proposta fosse em frente, apresentar emendas com sugestões mais inteligentes para o uso do dinheiro, ou, no limite, buscar o Ministério Público, para denunciar o governo municipal.
Em várias cidades do Brasil, entidades da sociedade civil estão aprendendo a ler e a entender os orçamentos municipais, estaduais e o federal, de modo a poderem intervir e influenciar na decisão sobre os gastos públicos — ou seja, participar da formulação das políticas públicas. Seus representantes, vinculados a sindicatos, associações, grupos religiosos, movimentos culturais, articulam-se em rede com organizações não-governamentais que já acumulam, há algum tempo, experiência na análise orçamentária. E que, na sua maioria, oferecem capacitações gratuitas – presenciais ou a distância —, assessoria técnica e estratégica, além de guias e manuais para baixar da web.
Um grande passo para o controle social dos gastos governamentais foi dado, nos últimos anos, com a publicação na internet de dados orçamentários, análises e cartilhas para compreendê-los. De acordo com o diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase), João Sucupira, encontra-se um volume razoável de informação na rede, especialmente sobre o governo federal, os governos estaduais, as capitais ou grandes municípios. Falta, contudo, na sua opinião, uma ação mais abrangente de formação da sociedade para apropriar-se desse conhecimento. “Há um descompasso entre o que já existe de informação na internet sobre orçamento, e a capacidade de a sociedade digerir esses dados e atuar politicamente”, diz Sucupira. Ele acredita que os telecentros, ao lado das rádios comunitárias, são um espaço importante para expandir essa massa crítica. Por exemplo, com a introdução do tema nas capacitações dos educadores e implementadores sociais.
A manifestação é um
dos instrumentos para
vencer o "coronelismo"ARede ouviu ONGs que atuam nessa área, além de relatos sobre experiências municipais de intervenção direta nos orçamentos, reunindo indicações de sites e fontes para subsidiar o fomento do exercício do controle social online, ou em rede. “Num país da dimensão do nosso, se não houver controle social, é muito difícil fazer a fiscalização. E a internet é a única forma de dar transparência para um número massivo de pessoas”, diz o secretário-executivo da Controladoria Geral da União, Luiz Navarro.
O maior volume e detalhamento de informações na web refere-se ao orçamento do governo federal, incluindo-se aí, contudo, os repasses para estados e municípios. As principais bases de dados sobre a União estão em portais como o Siafi-Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal, mantido pelo Tesouro Nacional; o Siga Brasil, do Senado; e o Portal da Transparência, da Controladoria Geral da União (CGU). Pode-se consultar, ainda, os portais do Tribunal de Contas da União (TCU) e dos estados, o Interlegis-Comunidade Virtual do Poder Legislativo, também do Senado Federal, e os sites das ONGs (veja as páginas 16 e 17).
“Com o que já existem na internet, dá para acompanhar bem a União”, avalia Eliana Magalhães Graça, assessora de política fiscal e orçamentária do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc), entidade com sede em Brasília, que faz a secretaria executiva do Fórum Brasil do Orçamento (FBO), uma articulação de 50 ONGs. Mas, “apesar de haver um aparato legal que obriga o fornecimento dessas informações em todos os níveis de governo, as prefeituras raramente emitem relatórios de execução fiscal; a cultura não é a da transparência”, critica André Araripe, técnico de orçamento do Centro de Cultura Luís Freire (CCLF), de Pernambuco. “Temos uma tradição clientelista; o coronel manda”, insiste Ana Karina Menezes Lima, técnica da equipe de políticas públicas do Movimento de Organização Comunitária (MOC), da Bahia, que integra a Articulação em Políticas Públicas (APP) – cujo encontro deste ano reuniu 40 ONGs baianas.
Em Surubim (PE), o passo-a-passo
da transparência orçamentaria Ambos participam na capacitação de gestores, conselheiros, ativistas, e na organização de redes e fóruns que, acreditam eles, podem mudar a forma de os poderes públicos locais se relacionarem com a sociedade. O MOC dá capacitação a conselheiros municipais. E o CCLF trabalha na formação técnica e na assessoria aos Fóruns Municipais de Orçamento Público – nove já estabelecidos em Pernambuco —, que agregam cerca de 180 entidades ou 500 pessoas. “Este ano, em Mirandiba, no sertão, o prefeito, pela primeira vez, antecipou-se aos fóruns para vir colher opiniões”, destaca André.
Esse mudança de postura tem a ver com a liberação e a compreensão dos dados, mas, principalmente, com a capacidade de mobilização em torno deles. Uma experiência que se expandiu de maneira espantosa foi a que deu origem à Amarribo Amigos Associados de Ribeirão Bonito, cidade a 270 km de São Paulo. Os embates entre a entidade e o executivo municipal, iniciados em 99, resultaram, em 2001, na cassação do prefeito por desvio de verbas e superfaturamento. A Amarribo se tornou uma multiplicadora de ações de controle social, e tem associadas a ela, atualmente, 120 outras ONGs, de 13 estados brasileiros. Toda essa rede foi construída pela internet. A primeira reunião presencial dos seus integrantes acontece este mês, entre os dias 7 e 9, no I Encontro de Cidadania e Controle Social na Administração Pública, lá mesmo, em Ribeirão Bonito.
A Amarribo fornece às entidades interessadas um Kit ONG, formado por cerca de 40 arquivos com ferramentas de controle. Desde os passos básicos para se formar uma organização, até, num estágio mais avançado, instruções de como fiscalizar e trabalhar com processos de corrupção. Em 2003, a associação lançou o livro “O Combate à Corrupção nas Prefeituras do Brasil”, disponível no seu site. “As entidades pegam a nossa experiência e replicam. E nosso contato sempre foi pela internet. Até o livro ser lançado, registramos 1,6 mil acessos no site, depois, chegamos a 22 mil”, conta Lizete Verillo, voluntária na diretoria de combate à corrupção da associação.
No Nordeste, a população conseguiu
frear desmandos do poder público A partir da Amarribo e em parceria com ela, criou-se o projeto Adote um Município (A1M), com site do mesmo nome. Surgiu no final de 2004, no âmbito da União dos Auditores Fiscais de Controle Externo (Auditar), para dar assessoria técnica à sociedade civil no combate à corrupção. Hoje, é pilotado pelo Instituto de Fiscalização e Controle (IFC), que faz caravanas periódicas para sensibilização das comunidades – cerca de 20 realizadas até agora, a última a Paraisópolis (MG) — , e auxilia na criação de ONGs (tem 42 associadas). O IFC produz, ainda, material de apoio, como um gibi sobre orçamento público a ser publicado online, em breve.
Já são 40 cidades adotadas. O funcionamento do A1M pressupõe um cidadão voluntário — qualquer pessoa disposta a mobilizar um grupo para fiscalizar o governo local e animar a participação popular; um padrinho — um profissional voluntário da área de administração ou fiscal (servidores do TCU, da CGU, do Supremo Tribunal de Justiça, etc.); e a equipe do A1M, com oito colaboradores mais ativos. Juntos, a intenção é obter e analisar documentos, pressionar pelo acesso a informações, definir estratégias de ação política ou jurídica. A página do Adote um Município na internet também serve para pôr em contato as entidades e noticiar o que acontece nas caravanas. De acordo com o presidente do IFC, Henrique Ziller, o instituto apresentou ao escritório da ONU no Brasil projeto de um curso online para integrantes do terceiro setor, cobrindo, entre outros temas, orçamento público. E aguarda a sua aprovação.
Aprender a ler
Contar com a assessoria de especialistas é importante, porque, se conseguir chegar aos dados muitas vezes requer luta renhida, lê-los e decifrá-los também não é trivial. Razão por que várias entidades estão desenvolvendo, online ou presencialmente, cursos, capacitações, treinamentos, oficinas ou outras atividades batizadas ao gosto do freguês, mas que, concretamente, têm o propósito de permitir às pessoas interessadas entender os dados orçamentários e saber o que fazer com eles.
“Esse conteúdo pode e deve estar nas capacitações do monitores dos telecentros, assim como nas programações das rádios comunitárias”, defende Sucupira, do Ibase. A entidade oferece um curso de educação a distância sobre controle de orçamento, e também um CD com o programa de rádio “Nas Ondas do Orçamento”, produzido com a ONG carioca Criar Brasil. O curso sobre orçamento pode ser feito na internet, com monitoria de técnicos. Segundo Leonardo Mello, coordenador do Ibase, o primeiro módulo trata de conceitos básicos, e o segundo avança nos detalhes da peça orçamentária. “A legislação brasileira para orçamento é federal, e se aplica a todos os níveis. Entendeu o federal, entende o municipal e o estadual”, garante.
Além de oferecer capacitação, o
Inesc acompanha os desdobramentos
da fiscalização A CGU, responsável pelo Portal da Transparência, também mantém dois programas de capacitação. O Olho Vivo no Dinheiro Público, para conselheiros municipais (de saúde, educação, dos direitos da criança, etc.), e a Programação de Fortalecimento da Gestão Municipal, destinada ao quadro de funcionários das prefeituras. O Olho Vivo tem atividades presenciais — a equipe da CGU vai à cidade — focadas na apresentação do portal para consulta dos dados, e no acompanhamento do uso dos recursos públicos. Em geral, duram cerca de uma semana. “Fazemos visitas prévias para conhecer as forças sociais que podem servir de contraponto à ação do executivo”, explica Navarro, da CGU. A iniciativa já atendeu 1.394 conselheiros, 1.281 lideranças municipais, 1.330 servidores de prefeitura e, agora, está sendo avaliada para uma futura formatação a distância.
O outro programa, para gestores municipais, funciona por sorteio. As prefeituras se inscrevem, e cinco são sorteadas para receber um curso de 40 horas sobre licitações, convênios, contabilidade pública, etc. Há dois meses, noutra iniciativa, a CGU encaminhou às universidades federais proposta de estabelecer convênios e criar, em todas elas, Centros de Estudo de Corrupção, a exemplo do que já existe na Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Interações para juntar forças e ampliar a participação popular na formulação e na execução das políticas, justifica o secretário-executivo.
É preciso mais do que os cursos, concorda Francisco Sadeck, assessor de política fiscal e orçamentária do Inesc. Por isso, após as capacitações, a entidade acompanha os seus desdobramentos na intervenção orçamentária. Um processo que leva dois anos, em média. “Os cursos dão uma abordagem geral. O que fazer, se eu quero um hospital ou escola para minha cidade; o que é necessário para construir uma política pública, como incluí-la nos planos de governo, quais os documentos necessários, os prazos de encaminhamento, como fazer a articulação de forças, como controlar. Mas ficamos comprometidos e vamos ao municípios quantas vezes for preciso.”
A atividade de Conselheiros em
Piripiri (CE) A capacitação do Inesc trata, no primeiro módulo, da importância do ciclo orçamentário (leis e prazos); depois, da execução dos gastos e da LOA (Lei Orçamentária Anual, traduzindo suas siglas, códigos, funções, etc.); e, finalmente, da ação política — o que pedir, como localizar processos no Tribunal de Contas, como participar de audiências públicas. Para quem trabalha com crianças e adolescentes, há mais dois módulos — como extrair o orçamento criança (em todos os níveis de governo) e fiscalizá-lo. No site, a cartilha “De Olho no Orçamento Criança” apresenta uma metodologia desenvolvida numa parceria Inesc, Abrinq e Unicef.
O Inesc já deu capacitações, entre outros, à Rede de Intervenção de Política Pública (no Maranhão e na Bahia), ao Cedeca-Centro de Defesa da Criança e do Adolescente do Ceará, e ao Centro de Cultura Luís Freire. O CCLF, além de oferecer seus próprios cursos (módulos de sensibilização, controle social, Orçamento Participativo, classificações orçamentárias, instrumentos de controle e aplicações; orçamento criança), lançou a campanha “Orçamento Público é da sua conta”, para estimular a mobilização no estado de Pernambuco. O site da entidade tem o material promocional da campanha (para rádio, vídeo ou sites, adesivos, bonés, etc.), além de um gibi, explicando o que é e como se forma um Fórum de Orçamento Público, e um Caderno de Estudos, com dez questões selecionadas em debates e oficinas.
Na Bahia, a campanha de conscientização se chama “Quem não deve não teme”, e está sendo tocada, desde 2005, por seis ONGs — Associação de Advogados de Trabalhadores Rurais no Estado da Bahia (AATR), Cáritas Brasileira, Centro de Assessoria do Assuruá (CAA), Coordenadoria Ecumênica de Serviço, Espaço de Participação Social (Espasso), Federação de Órgãos para a Assistência Social. Seu objetivo é “blindar” os Grupos de Cidadania, outra forma de organização da comunidade, contra a repressão e a cultura coronelista do estado. Conseguiram promover caravanas de formação em 118 municípios. Criaram um portal — o Controle Popular —, onde estão folders, cartazes, spots de rádio, vídeos, textos, relatos de outras experiências, links para legislação, e um guia passo-a-passo com orientações para montar um grupo e começar o trabalho de fiscalização.
Para apoiar a ação social, num contexto em que o poder é superconcentrado no prefeito e são comuns as represálias, as lideranças do “Quem não deve não teme” buscaram o Ministério Público, que recomendou formalmente aos órgãos municipais que facilitassem o acesso dos grupos de controle, conta Juliana Barros, advogada da AATR e integrante da comissão organizadora da campanha. “Há um cenário forte de autoritarismo. Outra coisa importante era o medo da população, pois aqui a prefeitura é uma grande empregadora: os grupos que desenvolviam atividades isoladas sentiam-se mais vulneráveis”, analisa ela.
Somar forças é o princípio do Fórum Brasil do Orçamento (FBO), uma grande frente de interlocução junto ao Congresso Nacional. Segundo Sucupira, do Ibase, além de coordenar a rede de acompanhamento orçamentário, o FBO encaminha projetos de lei, emendas, e também defende bandeiras maiores, de transparência e participação popular. “Queremos que a sociedade civil tenha mais acesso às informações, entre outras medidas, com a abertura do Siafi a todos, e também de outras bases de dados, por exemplo, as que estão no Ministério do Planejamento”, diz.
